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Environnement des Armes

 suite des leçons d'EJMA

Le concept d’Environnement juridique aurait pu être entendu comme l’ensemble des sciences du Droit ou des corps de normes convoqués pour élaborer nos enseignements. Mais, puisque cette option est à la fois complexe et infructueuse quant aux exigences de formation des Agents publics, nous lui préférerons une autre. En effet, on entendra par la notion d’Environnement Juridique, un certain nombre de règles et principes fondamentaux participant au régime du Droit administratif (2-a), matière qui exprime le mieux les prérogatives de Puissance publique (2-b). Et ce choix ne peut être efficace, qu’à condition d’élucider également les notions fondatrices d’Administration (2-c), de puissance publique (2-d) et de service public (2-e), ainsi que la conséquence directe de la notion d’Environnement Juridique, que les juristes et d’autres initiés appellent hiérarchie des normes (2-f).

2-a.-Le Droit administratif désigne, lato sensu, « le droit [qui] correspond à l’ensemble des règles du droit privé et du droit public qui s’appliquent à l’Administration dans sa gestion des services publics et dans ses rapports avec les particuliers » (Lexique des termes juridiques, 18^e édition, op. cit., p.302)*. Stricto sensu et selon un sens « communément admis, le droit administratif s’entend seulement de celles de ces règles qui dérogent au droit privé et dont les juridictions administratives assurent normalement le respect » (Termes juridiques, p.302)*.

C’est à cet égard que le Droit administratif endosse parfaitement sa nature juridique en tant que matière de base du Droit public, que nous avions déjà défini (supra, 1)* comme l’« ensemble des règles organisant l’Etat et ses démembrements, et régissant les rapports entre la puissance publique et les particuliers » (Termes juridiques, p. 313)*.

La soustraction des règles et principes de cette discipline au régime du Droit privé, fondé sur le consentement et l’égalité juridique des parties, invite à examiner plus précisément la conséquence fondamentale du Droit administratif : la notion de prérogative de puissance publique.

2-b.-Les prérogatives de puissance publique sont les « Moyens juridiques du droit commun reconnus à l’Administration et, le cas échéant, à d’autres organismes afin de leur permettre de remplir leurs missions d’intérêt général » (Lexique des termes juridiques, op. cit., p. 623)*. Il s’agit donc d’une diversité de moyens d’action ou de moyens de protection caractéristiques des personnes publiques. Le plus exceptionnel et, en réalité le plus normal des moyens de l’action administrative, est la faculté d’édicter les actes administratifs unilatéraux , qui donnent à l’Administration le pouvoir de se décerner à elle-même la capacité de mettre en application ses propres décisions (A. VAN LANG, G. GONDOUIN, V. INSERGUET-BRISSET, Dictionnaire de droit administratif, 6^e édition, Sirey, Paris, 2008, p. 305)*.

Toutes ces explications données autour de l’ « administratif » laissent entrevoir la nécessité de définir promptement la notion originelle d’Administration.

2-c.-Les divers sens de la notion fondatrice d’Administration mettent en relief deux acceptions. Selon Y. GAUDEMET, l’administration évoque, initialement, l’ « ensemble des organismes et autorités qui, sous l’impulsion générale des pouvoirs politiques, assurent les multiples interventions de l’Etat moderne dans la vie sociale… » (Droit administratif, 19^e édition, LGDJ-Lextenso éditions, Paris, 2010, p.1)*. A cet égard, les membres du gouvernement, les autorités décentralisées et déconcentrées et les établissements publics spécialisés sont concernés par le sens initial de la notion d’Administration.

Par ailleurs, l’administration désigne, précisément, l’activité assurée par toutes les personnes publiques indiquées plus haut ; laquelle activité « les met en rapports multiples et divers avec les administrés (fournisseurs, usagers, victimes des accidents qu’ils peuvent provoquer, contribuables, etc.) Le droit administratif est encore le droit applicable à cette activité et à ces rapports » (GAUDEMET, op. cit.)*, parce qu’il est le droit de la puissance publique.

2-d.-La puissance publique signifie, à l’origine, l’Etat et l’autorité gouvernementale, dont l’Administration sert de relai. « La notion renvoie ainsi au pouvoir de coercition légitime qui est le monopole de l’Etat, et par là aux moyens d’action dont dispose l’Administration pour établir sa suprématie sur la société » (Dictionnaire de droit administratif, op. cit., p. 322)*. La puissance publique sert ainsi de critère d’identification et de définition du Droit administratif. Mais il s’agit d’un critère fondé sur les moyens, par opposition à celui de service public, qui se fonde sur la finalité.

2-e.-Le service public est l’autre élément qui permet de circonscrire le champ d’application du Droit administratif. Il signifie, au sens matériel, « toute activité destinée à satisfaire à un besoin d’intérêt général et qui, en tant que telle, doit être assurée ou contrôlée par l’Administration, parce que la satisfaction continue de ce besoin ne peut être garantie que par elle » (Lexique des termes juridiques, op. cit., p. 742)*. Mais puisque ces types d’activité sont nécessairement sous-tendus par des structures appropriées, le service public désigne, au sens formel, « un ensemble organisé de moyens matériels et humains mis en œuvre par l’Etat ou une autre collectivité publique, en vue de l’exécution de ses tâches. Dans cette acception, les termes de service public sont synonymes d’Administration au sen formel » (Termes juridiques, p.743)*.

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On perçoit clairement, après ces présentations respectives, la complémentarité qui unit ses deux sens et la cohérence des éléments constitutifs du Droit administratif. En effet, le Droit administratif est considéré comme le Droit de la puissance publique et du service public, même si ce dernier critère connaît aujourd’hui quelques malheurs*.

Il reste à situer les règles et principes, dont il sera question tout au long de nos leçons, dans un ordonnancement cohérent appelé hiérarchie des normes.

2-f.-La hiérarchie des normes est en Droit général, l’ « organisation des différentes règles juridiques, selon laquelle les règles de valeur inférieure, par exemple contenues dans un arrêté, doivent être conformes à celles qui ont une valeur supérieure » (Termes juridiques, op. cit., p. 413, p.414)*. Cette hiérarchie obéit au fait que les normes inférieures sont dérivées des normes supérieures, qu’elles visent à compléter ou à préciser. Toute confrontation, sauf cas d’abrogation explicite, ne peut donc que conduire à la mise en échec des normes inférieures.

Inspirée par les travaux du juriste autrichien Hans KELSEN*, l’idée de hiérarchie des normes est sous-tendue en Droit administratif, par le sacro-saint principe de légalité,. Selon le Dictionnaire Van Lang, p. 231, la légalité est la « conséquence la plus immédiate de l’Etat de droit, son respect est nécessaire à l’effectivité de l’Etat de droit. » Aussi, la légalité doit-elle s’apprécier en rapport avec l’ensemble des règles de Droit, et non seulement avec les instruments purement législatifs comme les lois et les ordonnances.

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En guise de définition administrativiste, « le principe de légalité implique que les actes de l’Administration soient conformes au droit, le juge administratif ayant notamment compétence pour annuler les actes administratifs illégaux » (Dictionnaire de droit administratif, p. 231)*. Au regard de ce régime général, le principe de légalité est tout aussi bien opposable au législateur qu’aux autorités administratives. La pyramide des normes, que sous-tend ce principe, peut être ainsi agencée :